Recepti za regulacijsku dijetu

Michael, dame i gospodo,

Koristim ovu prigodu zahvaliti Svjetskoj banci na pozivu i prilici za komentiranje najnovijih pokazatelja „Doing Business 2008“. Pretpostavljam da to mogu zahvaliti i dosadašnjoj suradnji s Nacionalnim vijećem za konkurentnost odnosno prethodnome radu s „njihovim“ sustavom indikatora koji se zasniva na metodologiji Svjetskog gospodarskog foruma.

To podsjeća na činjenicu da živimo u vremenu velike ponude različitih gospodarskih i socijalnih pokazatelja. Vratimo li se samo tri, četiri godine u prošlost, tada razni pokazatelji gotovo nisu dopirali do javnosti i kreatora politike. U međuvremenu se dogodila dramatična promjena. Danas pokazatelji poput „Doing Business“ imaju izravan utjecaj na kreatore politike.

Pogledajte simulacije o kojima je Michael govorio. Putem interneta možete izravno „ući“ u sustav „Doing Business“, mijenjati ocjene za pojedine komponente mjernoga sustava i promatrati kako se mijenja rezultat odnosno rang zemlje koju promatrate (www.doingbusiness.org). Mislim da velika većina kreatora politike odnosno njihovih suradnika to i čini. Ako je tako, u samo četiri godine prošli smo dug put od gotovo nikakve vidljivosti ovakvih indikatora do njihovog izravnog učinka na odluke izvršne vlasti. Naime, svaka vlast koja želi popraviti sliku o sebi odnosno zemlji kojom upravlja, nastojat će djelovati na regulaciju koja će izazvati brzu promjenu neke mjere lakoće poslovanja, konkurentnosti ili neke druge dimenzije koju pokazatelji pokušavaju izmjeriti.

To znači da ovakvi indikatori imaju veliku moć. U tom kontekstu imamo obvezu educirati i informirati sve korisnike različitih indikatora o njihovom obuhvatu, ciljevima i mogućnostima ne bi li se izbjegla pogrešna tumačenja vrijednosti pokazatelja. Naime, optjecaj različitih rezultata različitih mjernih sustava kao i različitih interpretacija rezultata tih mjernih sustava izaziva veliku zbrku. Zbog toga svi potencijali korištenja pokazatelja još nisu iskorišteni.

Na primjer, kako je moguće da je prema indeksu globalne konkurentnosti (GCI – eng. global competitiveness index) Svjetskog gospodarskog foruma Hrvatska rangirana kao 51. zemlja na svijetu, a prema „Doing Business“ Svjetske banke kao 97.? Drugi će rang izazvati nelagodu, ne samo kod kreatora politike, nego i kod svih nas koji poslujemo u Hrvatskoj. Nadalje, kako je moguće da nas „Doing Business“ rangira ispod svih zemalja jugoistočne Europe (npr. ispod Srbije i Crne Gore), dok nas isti mjerni sustav postavlja na drugo mjesto na svijetu (iza Egipta) prema brzini reformi?

Kako bismo bolje razumjeli razlike u rangovima, promotrimo područja koja mjerimo prema indeksu globalne konkurentnosti u usporedbi s „Doing Business“. Indeks globalne konkurentnosti obuhvaća sljedeća područja: kvalitetu institucija, infrastrukture, makroekonomiju, zdravlje i primarno obrazovanje, visoko obrazovanje, tržišne efikasnosti, tehnološku spremnost, sofisticiranost poslovnoga sektora i inovativnost. „Doing Business“ obuhvaća pokretanje tvrtke, dozvole, zapošljavanje, registraciju vlasništva, pristup kreditima, zaštitu investitora, plaćanje poreza, međunarodnu trgovinu, provedbu ugovora i prestanak odnosno zatvaranje tvrtke.

Jasno je da je indeks konkurentnosti puno širi koncept. Čak i da je poslovanje vrlo teško, čimbenici poput infrastrukture, makroekonomske stabilnosti, zdravlja i obrazovanja mogli bi održati neku državu na puno višem rangu nego prema uže definiranom pokazatelju lakoće poslovanja. Vrijedi i obratno. Zbog toga je kolega Lovrinčević sa suradnicima iz Ekonomskog instituta u Zagrebu u jednom vrlo zanimljivom istraživanju pokazao da između indeksa globalne konkurentnosti i dohotka po stanovniku postoji puno uža korelacija nego između dohotka po stanovniku i pokazatelja „Doing Business“. No to ne znači da je prvi pokazatelj „bolji“; on samo mjeri drugu stvar. Različite metrike su komplementarne i tako ih treba tumačiti.

U tom kontekstu, mislim da vrijedi zaključak da je poslovanje u Hrvatskoj „teško“; to je poruka koja proizlazi iz činjenice da postižemo 97. mjesto na svijetu prema pokazatelju lakoće poslovanja „Doing Business“. Jednako tako vrijedi zaključak da su u Hrvatskoj od 2006. do 2007. postignute značajne promjene na bolje, posebno u dijelu pristupa kreditima, što treba zahvaliti početku rada HROK-a, kao i u dijelu ubrzanja registracije vlasništva, što pak treba zahvaliti dugogodišnjem pritisku privatnoga sektora i javnosti koji su uporno tražili provođenje reformi zemljišnih knjiga i katastra. S obzirom na dostignuti rang koji je još uvijek nizak, ove promjene očito nisu dovoljne pa nam ostaje poučak o tome da su promjene poslovne regulacije tek započele i da je još dug put pred sljedećom hrvatskom vladom na planu poboljšanja investicijske i poslovne klime.

Ako nakon predstojećih izbora dobijemo „poslovno osviještenu“ vladu spremnu na velike reforme u dijelu poslovne i investicijske klime (odnosno lakoće poslovanja), bilo bi pogrešno preporučiti takvoj vladi da se pri provođenju reformi rukovodi isključivo postojećim metrikama, poput „Doing Business“. Time bi se neizravno sugeriralo provođenje samo onih reformi koje će izravno utjecati na vrijednost pokazatelja.

Problem je u tome što nitko ne zna koliko je neka metrika relevantna odnosno prilagođena lokalnim prioritetima. Na primjer, savjetnik neke vlade u nekoj zemlji može simulacijom u „Doing Business“-u utvrditi da veliki napredak u rangiranju zemlje može postići tako da skrati vrijeme koje je potrebno za zatvaranje poduzeća. Konkretno, kada bi se stopa naplate potraživanja u stečaju u Hrvatskoj povećala s 30% na 70%, tada bi – uz druge stvari nepromijenjene, Hrvatska skočila s 97. na 78. mjesto. Imajući u vidu mogućnosti pomaka na ljestvici savjetnik će preporučiti premijeru da rijetke resurse javne administracije usmjeri na reforme u segmentu regulacije i provođenja stečaja, dok poslovni sektor u isto vrijeme možda najveću prepreku poslovanju vidi u visinama komunalnih naknada i drugim lokalnim troškovima koji možda nisu uključeni u mjerni sustav. Zaključak: premda je korištenje metrike „Doing Business“-a radi usmjeravanja i mjerenja učinaka reformi poslovnoga okruženja bolje od provođenja reformi bez ikakve metrike, prvo najbolje rješenje jest razvoj vlastite kompleksne metrike reformi.

Danska je primjer koji ilustrira koliko se može postići vlastitom metrikom prilagođenom lokalnim prioritetima. Danska je zemlja kod koje nema gotovo nikakvih razlika u različitim sustavima rangiranja. Stalno se nalazi među vodećim reformatorima. Prema „Doing Business“ peta je na svijetu, a prema indeksu globalne konkurentnosti četvrta. Priznat ćemo, više nego respektabilan rezultat. Kako je Danska to postigla?

Puno prije početka širenja uporabe različitih metrika, a pogotovo prije pojave mogućnosti korištenja internet simulacija, Danci su shvatili da nisu konkurentni i da je poslovanje kod njih teško. Započeli su s reformama. Bilo je to još 2001. Tada su zacrtali „rezanje“ administrativnih troškova provođenja regulacije za jednu četvrtinu do 2010. Uspješno su izmjerili te troškove pa su znali su što čine, kako to čine i u kojem roku to čine.

Naravno, to nije jedina reforma poslovnoga okruženja koju treba izvesti. Međutim, ovdje je važan princip i pristup: izmjeriti i definirati problem, sastaviti realan (dugoročan!) plan i krenuti u provedbu sukladno lokalnim prioritetima i okolnostima. Usporedbe radi, Njemačka je tek 2006., dakle pet godina kasnije, započela sa sličnom inicijativom iako im je zemljopisno i povijesno bliska Danska puno ranije ukazivala na mogući put i moguće pozitivne učinke reformi u poslovnom sektoru. Danas čitava EU prihvaća „rezanje“ administrativnih troškova za 25% kao deklarirani cilj radi povećanja lakoće poslovanja.

Imajući na umu ova iskustva, mislim da bi sljedeća hrvatska vlada trebala pratiti mjerne sustave o kojima ovdje govorimo i biti vrlo osjetljiva na njihove rezultate, uz napomenu da ih mora znati točno interpretirati. U tom pravcu treba educirati i novinare i javnost. Međutim, ne bih preporučio korištenje ovih metrika kao operativnih alata za vođenje politike ako postoji ikakva mogućnost da zemlja samostalno razvije vlastitu metriku i započne s izgradnjom konsenzusa privatnog i javnog sektora te drugih zainteresiranih strana u pogledu korištenja i interpretacije takve metrike. Stoga bih preporučio da se – odvojeno za male i velike tvrtke prema manjem broju glavnih sektora – poduzmu tri koraka:

• utvrde glavni generatori regulacijskih troškova (što podrazumijeva mjerenje tih troškova),

• definira razuman cilj smanjenja tih troškova (npr. – 25% do 2012.), uz nastojanja da se oko toga cilja postigne suglasnost svih zainteresiranih strana,

• definiraju načini smanjenja tih troškova uz nastojanje da se oko većine tih načina postigne suglasnost svih zainteresiranih strana.

Samo uz takav pristup moguće je postići trajnost i institucionalnu stabilnost procesa smanjenja regulacijskih troškova poslovanja u Hrvatskoj. Dok se to ne dogodi, vjerujmo rezultatima „Doing Business“-a: poslovanje je u Hrvatskoj uistinu teško, iako bi tako lako moglo postati lako.

Napomena: 

Gosp. M. Klein je izvršni dopredsjednik IFC-a i Svjetske banke za razvoj privatnoga sektora i glavni ekonomist IFC-a.